Que retenir de l’arrêt n°01/2026 du 28 janvier 2026 de la Cour de justice de l’UEMOA ?

 

Par Thomas OUÉDRAOGO

 

Créées par le droit, les organisations internationales ne peuvent agir qu’à l’intérieur de celui-ci. L’institution de juridictions par ces organisations traduit cette exigence. Ces juridictions veillent à l’exécution régulière de la mission qui leur est confiée. L’arrêt n°01/2026 du 28 janvier 2026 de la Cour de justice de l’UEMOA (CJ-UEMOA) s’inscrit dans cette logique. Il fait suite à une requête introduite par l’État du Mali contre « l’autorité suprême de l’Union », à savoir la Conférence des Chefs d’État et de gouvernement (CCEG) de l’UEMOA. Il confirme l’ordonnance de suspension d’exécution des sanctions rendue par la même juridiction le 24 mars 2022. 

Il ressort des faits que, lors de sa session extraordinaire tenue à Accra le 09 janvier 2022, la CCEG de l’UEMOA a adopté des sanctions à l’encontre de l’État du Mali. Ces mesures faisaient suite aux changements anticonstitutionnels de gouvernement et au non-respect du calendrier négocié avec la CEDEAO pour le retour à un ordre constitutionnel. Plus précisément, le communiqué final de la CCEG « a endossé les sanctions de la CEDEAO contre le Mali antérieures au 09 janvier 2022 et toutes celles additionnelles prononcées par la décision MSC.A/DEC.1/01/22 du 09 janvier 2022 des Chefs d’État et de Gouvernement de la CEDEAO » (page 3 de l’arrêt). Ces sanctions étaient de nature diplomatique, politique, économique et financière. 

Jugées illégales, illégitimes et inhumaines par le Mali, ces sanctions ont suscité de vives critiques. Les autorités maliennes ont alors contesté leur légalité par un recours en appréciation de la légalité dirigé contre la décision de la CCEG de l’UEMOA. La CJ-UEMOA a ainsi été appelée à se prononcer sur la légalité de la décision du 9 janvier 2022 portant sanctions à l’encontre de l’État du Mali.

Demandeur à l’instance, l’État du Mali sollicite l’annulation de cette décision. Sur la compétence et la recevabilité, il se fonde principalement sur le droit de l’UEMOA. Il invoque également, à titre de droit comparé, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Sont notamment mobilisés le Protocole additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA, le Règlement de procédures de la Cour, l’Acte additionnel n°10/96 du 10 mai 1996 portant statuts de la Cour de justice, ainsi que la jurisprudence de la CJ-UEMOA relative à la justiciabilité des actes de l’organisation. Il cite en outre l’arrêt de la CJCE du 14 décembre 1962 (Confédération nationale des producteurs de fruits de légumes, Rec. 901) relatif à la qualification juridique des actes. 

Au soutien de son recours en annulation, l’État du Mali invoque, en la forme, la violation des dispositions du Traité de l’UEMOA relatives au lieu de tenue des réunions de la CCEG et aux conditions préalables à l’adoption de sanctions. Au fond, il fait valoir l’incompétence de la CCEG pour adopter des sanctions économiques, financières et diplomatiques. Il invoque également la violation des objectifs de l’UEMOA, des statuts de la BCEAO, ainsi que la méconnaissance de l’autonomie respective de l’UEMOA et de la CEDEAO.

La Commission, représentant la CCEG et défenderesse à l’instance, soulève l’incompétence de la CJ-UEMOA. Elle soutient que l’acte de la CCEG du 9 janvier 2022 est inattaquable, dès lors qu’il relèverait des actes additionnels ou de la politique étrangère et sécurité commune, exclus de la compétence de la Cour. Au fond, elle conteste l’existence d’irrégularités liées au lieu de tenue de la réunion et au non-respect des conditions préalables à l’adoption de sanctions. Elle se fonde sur le droit de l’UEMOA et estime que les sessions extraordinaires peuvent déroger au droit commun quant à leur organisation.  Elle invite également à distinguer le recours en manquement des sanctions politiques du 9 janvier 2022, ces mécanismes reposant sur des fondements et des logiques distincts. 

S’agissant de la compétence de la CCEG pour sanctionner l’État du Mali, la Commission invoque les circonstances exceptionnelles. Elle s’appuie sur une doctrine reconnaissant aux organes politiques le pouvoir de sanctionner un État membre manquant à ses obligations internationales, même en l’absence de texte explicite. Elle considère par ailleurs que les articles 7 et 17 du Traité de l’UEMOA constituent les bases juridiques implicites du pouvoir de sanction de la CCEG. Enfin, elle invite la Cour à se fonder exclusivement sur le droit de l’UEMOA et rappelle que l’organisation affirme, dans le préambule de son acte constitutif, sa fidélité aux objectifs de la CEDEAO. Dès lors, les sanctions adoptées par cette dernière s’imposeraient à l’UEMOA, d’autant plus que tous les États membres de l’Union sont également membres de la CEDEAO.

Après examen des moyens des parties et dans l’exercice de son office, la CJ-UEMOA accueille la demande de l’État du Mali. Elle se reconnaît compétente et déclare la requête recevable, en se fondant sur le Protocole additionnel n° 1, l’Acte additionnel n°10/96 portant statuts de la Cour de Justice et son Règlement de procédure. Sur le fond, elle écarte les moyens tirés de l’irrégularité du lieu de réunion et du respect des conditions préalables à l’adoption des sanctions. En revanche, elle prononce l’annulation de la décision de la CCEG, en raison de l’absence de base légale dans le droit UEMOA.

Cette solution, au-delà de la clarification du droit de l’UEMOA et de la consécration de l’illégalité des sanctions infligées à l’État du Mali, emporte des conséquences juridiques notables. Elle présente une double portée en droit des organisations internationales (OI). D’une part, elle consolide sa jurisprudence antérieure en réaffirmant les conditions de justiciabilité des actes de l’organe politique de l’Union (A). D’autre part, elle confirme l’autonomie de l’Union, tant à l’égard de ses membres, qu’à l’égard des autres OI (B). En outre, cette décision d’annulation emporte d’autres conséquences qu’il convient de relever brièvement (C).

 

A. Réaffirmation de la justiciabilité des actes de la CCEG de l’UEMOA

L’arrêt de la CJ-UEMOA du 28 janvier 2026 rejette une interprétation restrictive – c’est-à-dire tendant à exclure les actes de la CCEG de son contrôle juridictionnel  –  de sa compétence matérielle en matière contentieuse. Cette interprétation pourrait se fonder soit sur la lettre du Protocole additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA, soit sur l’intention supposée du législateur communautaire. 

Les actes de la CCEG sont, en principe, qualifiés d’« actes additionnels » au sens de l’article 19 du Traité de l’UEMOA. Or, ces actes ne figurent pas expressément parmi ceux énumérés comme justiciables devant la CJ-UEMOA par l’article 8 du Protocole additionnel n° 1, l’article 27 de l’Acte additionnel n° 10/96 et l’article 15, § 2 du Règlement de procédure de la Cour. Cette absence est interprétée par la Commission de l’UEMOA, défenderesse à l’instance, comme la manifestation d’une volonté délibérée du législateur communautaire de limiter le champ du recours en appréciation de la légalité, en excluant les actes additionnels. Cette position apparaît toutefois ambivalente, dès lors que la Commission soutenait par ailleurs que l’acte du 9 janvier 2022 de la CCEG ne relevait pas de cette catégorie.

La Cour n’a pas suivi cette interprétation. Elle s’est fondée sur sa mission de garante du droit de l’Union, consacrée à l’article 1^er du Protocole additionnel n° 1. À ce titre, la Cour souligne que son contrôle s’étend à tous les actes obligatoires émanant des organes de l’Union susceptibles de faire grief, indépendamment de leur dénomination. Elle réaffirme ainsi sa compétence à l’égard d’actes non expressément énumérés par les textes. À cet égard, sa jurisprudence antérieure avait déjà précisé la portée de l’article 8 du Protocole additionnel n° 1, en soulignant que celui-ci « ouvre le recours en annulation à tout État membre, au Conseil des Ministres et à la Commission contre les règlements, directives et décisions des organes de l’Union et à toute personne physique ou morale, contre tout acte d’un organe de l’Union lui faisant grief » (CJ-UEMOA, arrêt n°03/2005 du 27 avril 2005, Affaire Commissaire Eugène YAÏ c. CCEG de l’UEMOA et Commission de l’UEMOA, pp. 16-20 ; arrêt n°01/2013 du 18 décembre 2013, État de Côte d’Ivoire et M. Laurent Gbagbo c. Le Conseil des Ministres de l’UEMOA et la Commission de l’UEMOA, p. 11).

Il en ressort, d’une part, que l’acte doit émaner d’un organe de l’Union. Ce seul critère, à lui seul, suffit à fonder la compétence de la Cour lorsque le recours est introduit par un État membre (CJ-UEMOA, État de Côte d’Ivoire, M. Laurent Gbagbo c. Le Conseil des Ministres de l’UEMOA et la Commission de l’UEMOA, op. cit., p. 11). D’autre part, s’agissant des personnes morales ou physiques, l’acte doit leur faire grief au sens l’article 8 du Protocole additionnel n° 1, c’est-à-dire produire « des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée, la situation juridique de celui-ci » (page 10 de l’arrêt). La dénomination de l’acte est, dès lors, indifférente. Même si la Cour ne l’énonce pas expressément, ce raisonnement confirme sa jurisprudence antérieure qui inclut les actes additionnels de la CCEG dans son champ de compétence, dès lors qu’ils complètent le Traité sans le modifier, conformément à l’article 19 du Traité de l’UEMOA (CJ-UEMOA, arrêt n°03/2005 du 27 avril 2005, Affaire Commissaire Eugène YAÏ c. CCEG de l’UEMOA et Commission de l’UEMOA, pp. 16-20 ; arrêt n°1/2006 du 5 avril 2006, Commissaire Eugène YAÏ, pp. 11-12).

S’agissant des circonstances exceptionnelles invoquées par la Commission pour justifier la légalité du Communiqué final de la Conférence, la Cour ne s’est pas prononcée de manière explicite. Il est toutefois possible de déduire de sa décision un refus d’admettre les circonstances exceptionnelles comme une justification d’une violation de la légalité communautaire. La Cour relève en effet que les sanctions « ont été prises alors qu’aucune norme communautaire UEMOA ne prévoit de telles mesures ». Le droit de l’Union demeure le seul cadre de référence de l’action de ses organes. Ce qui n’est pas autorisé par le droit ne saurait être admis. La décision marque, en ce sens, une limitation de la théorie des pouvoirs implicites, en ce que la Cour encadre strictement l’exercice des attributions des organes de l’Union. Elle rappelle ainsi que la reconnaissance de pouvoirs implicites ne peut conduire à une extension indéfinie des prérogatives des organes de l’Union au détriment du principe de la légalité et de la répartition des compétences prévue dans les textes fondateurs. Même l’organe suprême, investi de fonctions politiques et normatives, demeure soumis au droit primaire de l’Union et ne peut exercer que les compétences qui lui ont été attribuées par l’Acte constitutif. Cette approche tend à privilégier une lecture restrictive des compétences des organes de l’Union, en subordonnant leur action à une habilitation normative clairement identifiable.

La solution retenue par la CJ-UEMOA constitue une interpellation claire de la CCEG quant à son obligation de se conformer au droit primaire de l’Union. Elle réaffirme la suprématie de ce droit dans la hiérarchie des normes communautaires. Il est désormais établi que les actes de la Conférence produisant des effets juridiques ne bénéficient d’aucune immunité juridictionnelle. La Cour affirme, en outre, qu’en l’état actuel du droit de l’Union, toute décision de la Conférence visant à réprimer un changement anticonstitutionnel de gouvernement est dépourvue de base légale. Elle souligne l’absence de toute habilitation, tant expresse qu’implicite, conférant à la Conférence une compétence en matière de sanctions visant à réprimer un coup d’État. Malgré la gravité de la situation et la noblesse des objectifs poursuivis, l’action répressive de la conférence ne peut se fonder sur de simples considérations d’opportunité politique ou sur une interprétation extensive des finalités du Traité de l’UEMOA.

Enfin, la Cour rappelle la voie appropriée pour contester la légalité des actes des organes des organisations internationales. Cette voie n’est pas exclusivement politique, par le retrait ou la menace de retrait, mais avant tout juridictionnelle. Les OI se dotent, en effet, de mécanismes destinés à garantir le respect de leur droit. Ces mécanismes participent à la protection de leur autonomie contre toute instrumentalisation par les États membres ou par d’autres OI, autonomie que la CJ-UEMOA réaffirme avec force.

 

B. Confirmation de l’autonomie de l’UEMOA

À l’instar des autres OI, l’UEMOA dispose de la personnalité juridique internationale (voir l’article 9 du Traité de l’UEMOA ou CJI, Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, avis consultatif du 11 avril 1949). Cette personnalité lui confère une existence propre et fonde son autonomie. Celle-ci garantit son indépendance à l’égard de ses membres et des autres sujets du droit international. L’autonomie de l’UEMOA est à la fois institutionnelle et fonctionnelle.  L’autonomie fonctionnelle renvoie à « la faculté de l’organisation, une fois créée de pouvoir fonctionner librement et indépendamment des interférences de ses membres dans l’expression de sa volonté » (H. TOURÉ, Le retrait des États membres des organisations internationales, Thèse, Aix-Marseille Université, 2022, p. 52). L’autonomie institutionnelle quant à elle « exprime l’existence objective de l’organisation, ce qui signifie qu’elle n’est pas un simple cadre ouvert à ses membres et que ce ne sont pas ces derniers qui agissent à travers ses organes, mais l’Organisation elle-même en tant qu’entité disposant d’une volonté propre » (R.-J. DUPUY, « Communauté internationale et disparités de développement », RCADI, Vol. 165, 1979, p. 85).

Cette double autonomie est réaffirmée par la CJ-UEMOA dans son arrêt du 28 janvier 2026. En écartant l’argument de la Commission relatif à la prétendue obligation pour l’Union de se conformer aux sanctions adoptées par la CEDEAO, la Cour souligne l’indépendance institutionnelle et fonctionnelle des deux organisations d’intégration. Celles-ci jouissent d’une autonomie existentielle. Elles ont été instituées par des Traités distincts, poursuivent des finalités non nécessairement identiques et ne regroupent pas strictement les mêmes membres.

Certes, le Traité de Dakar instituant l’UEMOA affirme, dans son Préambule, la fidélité aux objectifs de la CEDEAO. De même, tous les États membres de l’UEMOA sont également membres de la CEDEAO. Ces éléments demeurent toutefois insuffisants pour remettre en cause l’autonomie de l’Union. Les deux organisations peuvent coopérer en tant que sujets du droit international. Elles doivent cependant agir chacune dans le respect de son propre bloc de légalité communautaire, sans relation de subordination. C’est ce qui ressort de l’affirmation de la Cour selon laquelle « le fondement desdites sanctions réside dans la violation de normes communautaires CEDEAO qui n’ont pas leur pendant dans le système UEMOA » (page 11 de l’arrêt). Elle en déduit que « la décision d’endosser ces sanctions mérite d’être annulée pour défaut de base légale » (page 11 de l’arrêt). Autrement dit, les organes de l’UEMOA ne peuvent agir que dans les limites de la légalité communautaire propre à l’Union. La déclaration d’illégalité prononcée par la Cour peut également être interprétée comme une confirmation de l’autonomie de l’organisation à l’égard de ses propres États membres.

Il existe certes une interdépendance fonctionnelle entre une organisation internationale et ses membres. Cette interdépendance ne remet cependant pas en cause son autonomie. Celle-ci est néanmoins fréquemment fragilisée par l’instrumentalisation de l’organisation par les États membres. L’organisation devient alors « un instrument dont les États ou des groupes d’États cherchent à jouer pour leurs fins propres » (T. GAZZINI, “The relationship between international legal personality and the autonomy of international organisations”, in R. COLLINS, NIGEL D. WHITE, International Organization and the Idea of Autonomy, London, Routledge, 2011, p. 200. Voir également H. TOURÉ, Le retrait des États membres des organisations internationales, op. cit., pp. 58 et s.). L’endossement des sanctions de la CEDEAO par l’UEMOA pourrait, selon certaines analyses politiques, traduire la volonté de certains chefs d’État qui s’affirment comme leaders au sein de l’organisation. Ces allégations demeurent invérifiées. En tout état de cause, si la finalité des sanctions réside dans l’éradication des changements anticonstitutionnels de gouvernement dans l’espace ouest africain – objectif incontestablement louable –, la CJ-UEMOA rappelle néanmoins à ses États membres l’autonomie de l’Union à leur égard.

Si la realpolitik ne peut être totalement absente des relations interétatiques au sein de l’Union, la légalité communautaire doit demeurer la boussole de l’action de ses organes. Cette légalité est non négociable si le principe de spécialité des OI et celui de la souveraineté des États entendent conserver leur portée. La décision de la CJ-UEMOA s’inscrit pleinement dans cette exigence et emporte d’autres conséquences qu’il convient d’examiner succinctement.

 

C. Autres conséquences de la décision de la CJ-UEMOA

À l’instar de toute décision de justice, l’arrêt de la CJ-UEMOA emporte des conséquences non négligeables. Celles-ci sont à la fois juridiques et politiques. 

Sur le plan juridique, la Cour réaffirme et consolide la suprématie du droit primaire de l’Union. Elle précise également l’étendue du contrôle juridictionnel des actes de l’organe politique de l’UEMOA, en clarifiant les conditions dans lesquelles ces actes peuvent être soumis au juge communautaire. L’arrêt réaffirme, en outre, l’autonomie de l’Union et de ses organes, tant à l’égard des États membres que vis-à-vis des autres OI.

Toutefois, la portée juridique de cette annulation est sensiblement atténuée par la modulation de ses effets. En se fondant sur l’article 10 du Protocole additionnel n° 1 et sur sa jurisprudence antérieure (arrêt n°1/2006 du 5 avril 2006, Commissaire Eugène YAÏ), la Cour fait courir les effets de l’annulation à compter du prononcé de l’arrêt. Elle invoque, à cet égard, des impératifs de sécurité juridique et de préservation du bon fonctionnement de l’Union. Cette modulation réduit considérablement les effets juridiques de l’annulation, d’autant plus que celle-ci intervient plus de deux ans après la levée des sanctions, intervenue en juillet 2023. 

Cette solution soulève des interrogations quant à la portée réelle de l’arrêt. D’abord, quelle est utilité d’annuler un acte qui a déjà été retiré de l’ordre juridique communautaire ? Ensuite, si les effets de la nullité ne courent qu’à compter du prononcé de l’arrêt, l’État du Mali peut-il se fonder sur celui-ci pour prétendre à la réparation des préjudices subis du fait de l’application des sanctions entre janvier 2022 et juillet 2023 ? À cet égard, les conseils de l’État du Mali peuvent se voir reprocher d’avoir opté seulement pour un recours en appréciation de la légalité alors qu’ils pouvaient intenter également un recours en responsabilité. C’est une question de stratégie contentieuse. Toutefois, la préférence accordée par la Cour au principe de non-rétroactivité de l’annulation semble appeler une réponse négative. Elle tend ainsi à cantonner la portée de la décision principalement à sa dimension politique.

Sur le plan politique, l’arrêt constitue en effet une victoire symbolique pour les autorités maliennes. Il conforte leur discours relatif à une instrumentalisation de l’UEMOA. Pour l’Union, la décision renforce le rôle du juge communautaire. Elle adresse également un signal fort aux États membres, en rappelant que les considérations politiques ne sauraient prévaloir sur la légalité communautaire.